Amandemen Cicilan dan Swalayan

Dewan Perwakilan Daerah (DPD) saat ini tengah menggalangan dukungan bagi amandemen kelima UUD 1945 yang berisi penguatan posisi dan fungsi politik DPD sehingga menjadi bagian dari legislatif yang kuat. Partai Kebangkitan Bangsa (PKB) dan Partai Keadilan Sejahtera (PKS) sudah menyatakan dukungannya. Sementara, tiga partai besar, Partai Golkar, Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan dan Partai Demokrat, cenderung menentangnya.

Bagaimanakah selayaknya kita memahami dan memosisikan tuntutan ini? Perlukah DPD diperkuat? Layakkah amandemen kelima dilakukan untuk tujuan ini?

Keberadaan DPD – yang berfungsi selepas Pemilu 2004 – merupakan salah satu hasil dari empat kali emandemen terhadap UUD 1945 selama masa reformasi. Kehadirannya menandai sebuah periode baru politik Indonesia yang ditandai antara lain oleh ”kehendak” untuk mempraktikkan bikameralisme, sebuah sistem perwakilan politik yang terjadi dari dua majelis. Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) memainkan fungsi semacam house of representative atau majelis rendah, sementara DPD ”berkehendak” menjalankan fungsi semacam senate atau majelis tinggi.

Kehendak? Ya, bikameralisme di Indonesia sejauh ini baru sebatas kehendak, belum menjadi praktik politik sesungguhnya. Sebagaimana dipraktikkan dalam umumnya lembaga senate, DPD semestinya berfungsi dalam tiga arena politik sekaligus: pusat (atau federal dalam konsep federalisme), daerah (atau negara bagian), dan hubungan pudat-daerah (federal-negara bagian). Dengan menjalankan fungsi di tiga arena politik itulah lembaga senat menjadi bagian dari lembaga legislatif yang kuat. Bersama-sama house of representative, senate pun membentuk bikameralisme.

Tapi, dalam praktik politik Indonesia saat ini, DPD tidak memiliki kekuatan untuk bermain dalam tiga arena itu. DPD hanya berfungsi di seputar persoalan-persoalan pusat-daerah dan sangat kecil kekuatannya untuk berperan di dua arena sisanya. Cakupan kewenangan DPD pun dalam praktiknya masih jauh lebih kecil dari cakupan kewenangan yang biasa dimiliki lembaga senate. Karena itu, yang dimiliki Indonesia saat ini bukanlah “sistem dua kamar” atau bikameralisme melainkan ”sistem satu sepertiga kamar” saja.

Dilihat dari kebutuhan penguatan demokrasi, sistem satu sepertiga kamar jelas tak memadai. Kita membutuhkan sistem dua kamar yang di dalamnya DPD memfungsikan dirinya sebagai lembaga yang mewakili daerah di arena politik pusat, daerah dan hubungan pusat-daerah. DPD pun tak hanya menjadi ”pendamping” DPR, melainkan menjadi satu bagian penting dari mekanisme perwakilan politik dua kamar. DPR dalam fungsi perwakilan politik berbasis partai, DPD memainkan peran perwakilan daerah dengan basis non-partisan.

Dilihat dari kebutuhan itu, penguatan DPD bukan hanya menjadi sebuah kebutuhan melainkan juga keniscayaan. Dan cara terbaik untuk menguatkan DPD, menurut hemat saya, bukanlah melalui UU apalagi produk hukum dan politik di bawah UU. Cara yang terlayak dan terbaik untuk itu adalah amandemen terhadap UUD 1945.

Tetapi, amandemen UUD 1945 yang hendak dilakukan selayaknya menimbang kekeliruan-kekeliruan cara dan substansi empat amandemen yang sudah dilakukan sebelum ini. Selama ini, amandemen dilakukan dengan cara – meminjam istilah komentator politik ternama, Wimar Witoelar – “cicilan dan swalayan”.

Amandemen dilakukan secara tambal sulam, menyesuaikan diri dengan kebutuhan jangka pendek yang dimiliki partai politik dan politisi yang berperan waktu itu. Akibatnya, amandemen dilakukan sebagai semacam cicilan pemenuhan kebutuhan politik sambil mempersilakan lepada kekuatan-kekuatan politik yang berperan untuk melayani kebutuhan mereka sendiri. Yang kemudian hilang dari proses seperti ini adalah grand design tata kelola negara serta filosofi-filosofi pendukungnya.

Dalam kerangka itu, filosofi demokrasi Indonesia pun harus terlebih dahulu dirumuskan. Lalu, perumusan desian ulang institusi-institusi politik dilakukan dengan meletakkannya sebagai sarana atau alat untuk mencapai tujuan-tujuan berdemokrasi (kebebasan, keadilan, akuntabilitas, keterwakilan, dan penegakan mandat). Untuk tujuan ini, tipe kekuasaan eksekutif (presidensialisme atau parlementarisme atau semi-presidensialisme) dipilih secara tegas. Di dalamnya, lembaga legislatif dalam kerangka bikameralisme diposisikan dan difungsikan secara layak.

Tentu saja kita selayaknya tetap mengapresiasi upaya empat amandemen yang telah dilakukan. Setidaknya, setelah diamandemen, UUD 1945 telah menjadi naskah yang lebih sejalan dengan kebutuhan demokratisasi. Karena itu, dilihat dari perspektif demokrasi, upaya-upaya kembali ke naskah asli UUD 1945 adalah tak masuk akal dan tak layak didukung.

Tapi harus diakui bahwa empat amandemen yang dilakukan secara cicilan, swalayan, dan tanpa grand design itu telah menyisakan persoalan sistemik yang serius bagi Indonesia. Dalam hampir tiga tahun selepas Pemilu 2004, kita merasakan persoalan-persoalan sistemik itu beserta implikasinya yang luas pada efektivitas kerja pemerintahan dan lembaga-lembaga negara yang lain.

Rumitnya segitiga hubungan Presiden-Wakil Presiden-Partai pendukung pemerintah, misalnya, berkait dengan persoalan sistemik itu. Begitu pula halnya kerumitan dalam hubungan di antara partai-partai dengan pemerintahan secara luas. Ketiadaan kekuasaan dan keterbatasan fungsi DPD adalah contoh lain persoalan sistemik itu.

Karena itu, sekali lagi, saya setuju DPD diperkuat. Tetapi, saya tak sepaham bila penguatannya dilakukan melalui cara amandemen kelima yang bersifat cicilan dan swalayan seperti yang sekarang sedang digulirkan. Jika cara yang keliru ini dilanjutkan, DPD mungkin akan lebih kuat tetapi kerumitan dan kerancuan sistemik dalam tata negara kita tak terselesaikan bahkan dipertahankan dan diperumit.

Selain itu, cara amandemen berbasis tuntutan DPD ini bisa menjadi preseden politik yang buruk. Bagaimana jika lembaga-lembaga politik atau negara yang lain ingin memperkuat diri dan menjalankan mekanisme tuntutan amandemen serupa? Bukankah sifat cicilan dan swalayan dari amandemen konstitusi kita justru makin dikuatkan?

Ada baiknya, DPD dan pihak-pihak pengusung tuntutan amandemen kelima mempertimbangkan kebutuhan untuk menyusun grand design tata kelola negara dulu. Lalu, meletakkan kelangsungan reformasi konstitusi kita sebagai upaya komprehensif untuk memperbaiki sistem politik kita. Dengan begitu, peranan DPD akan ditulis dengan tinta emas dalam sejarah demokrasi Indonesia. DPD tak akan dikenang sekadar sebagai lembaga pencicil amandemen untuk melayani kepentingan dirinya.